"Energy 2020" - Energieaußenpolitik am Beispiel der Östlichen Partnerschaft

Am 10. November 2010 legte die Europäische Kommission die lang erwartete Strategie "Energy 2020 - A Strategy for competitive, sustainable and secure energy" vor. Die Kommission nannte in dem Strategiepapier fünf wichtige Schwerpunkte: die Steigerung der Effizienz, die Durchsetzung des EU-Energiebinnenmarktes, die Weiterentwicklung von Energietechnologien, der Verbraucherschutz und Sicherheitsstandards, sowie die Stärkung der energiepolitischen Außenbeziehungen. Wieder einmal stehen die außenpolitischen Energiebeziehungen ganz oben auf der Agenda der Europäischen Kommission.

Ausgehend von diesen fünf Prioritäten will die Kommission in den kommenden 18 Monaten konkrete Gesetzgebungsinitiativen erarbeiten. Die vorgelegte Mitteilung bestimmt auch den ersten EU-Energiegipfel am 4. Februar 2011, und soll dort von den Staats- und Regierungschefs diskutiert werden, so EurActiv.de. 

Was bisher geschah ... 

Die Anstrengungen der Europäischen Union, eine externe Dimension in die Energiepolitik zu integrieren, haben ihren Ursprung im Jahr 2006, als die EU-Kommission das Grünbuch "Eine europäische Strategie für nachhaltige, wettbewerbsfähige und sichere Energie" veröffentlichte. Seitdem unternahm die Europäische Kommission zahlreiche Initiativen, um die externe Dimension der EU-Energiepolitik in bilateralen Energiedialogen (mit Aserbaidschan, der Ukraine, Turkmenistan und Kasachstan), regionalen Kooperationen (Schwarzmeersynergie, Baku Initiative, INOGATE und Zentralasienstrategie) und multilateralen Initiativen (Östliche Partnerschaft, Southern Corridor Declaration) mit den Ländern an der östlichen Grenze der Union und in Zentralasien mit Inhalt zu füllen.

... und welche Zukunft hat die neue Energieaußenpolitik? 

Für 2011 sieht die EU-Kommission im Bereich Energieaußenpolitik folgende Maßnahmen vor:

Action 1: Integrating energy markets and regulatory frameworks with our neighbours;

Action 2: Establishing privileged partnerships with key partners;

Action 3: Promoting the global role of the EU for a future of low-carbon energy;

Action 4: Promoting legally binding nuclear-safety, security and non-proliferation standards

worldwide;

In Bezug auf die energiepolitischen Außenbeziehungen betonte der Energiekommissar Günther Oettinger bei der Präsentation der Kommissionsmitteilung folgende Herausforderungen:

• The European energy market is the world's largest regional market: I want to make use of this strength and to make sure that we are negotiating with one voice.

Vielmehr handelt es sich hier um ein gemeinsames Auftreten der Union gegenüber den neuen Nachbarn, die nach der vollzogenen Osterweiterung die neue EU-Außengrenze bilden. Es soll eine angemessene Abwägung der Interessenlage in der erweiterten EU zwischen EU-Institutionen und EU-Mitgliedsstaaten und dementsprechend eine Umstrukturierung der Art und Weise des einheitlichen Auftretens der EU in der unmittelbaren Nachbarschaft stattfinden.

• We want to strengthen the Energy Community with our neighbours and create a win-win situation for all. I would like to offer to our other partners in South East Europe and the Mediterranean to become members and share the benefits of the internal market.

Eine neu strukturierte Energieaußenpolitik setzt die Berücksichtigung der nationalstaatlichen Interessen aller beteiligten Staaten und regionaler wie globaler Akteuren voraus. Wenn aber die EU ihren geografischen, politischen, wirtschaftlichen und sozialen Einfluss auf die östlichen Staaten ausdehnt, beeinträchtigt diese Konstellation auf keinen Fall den russischen Einfluss im Sinne eines Null-Summen-Spiels. Die nachbarschaftliche Struktur der Beziehungen in den östlichen Partnerstaaten als auch zwischen diesen Ländern, welche die EU zu erreichen versucht, aber auch die damit verbundene Mentalitätsveränderung bei den Menschen, liegen im gemeinsamen Sicherheits- und Stabilitätsinteresse Russlands und der EU. Hier geht es darum, die unterschiedlichen Perzeptionen in der EU (in Bezug auf die unmittelbare Nachbarschaft, die als neue Nachbarn der EU bezeichnet werden) und in Russland (in Bezug auf das nahe Ausland) auszugleichen und die Länder im GUS-Raum neutral als Länder zu bezeichnen, die sich in einer Region zwischen der EU und Russland befinden, um darüber hinaus zukünftige Konfliktpotenziale zu umgehen und die EU-Russland-Beziehungen auf erfolgreiche politische, wirtschaftliche und soziale Integrationsprojekte aufzubauen.

• By concluding the appropriate agreements, the Commission will create a framework to secure alternative supply routes and sources. Large scale projects such as Nabucco and Desertec can only be deployed successfully if such a framework is in place.

Daher soll die EU noch stärker alternative Pipelineverläufe wie die Nabucco und die Trans-Caspian Gas Pipeline und den Ausbau der regionalen Kooperation in den beiden vielleicht wichtigsten Regionen für die europäische Sicherheit – die Schwarzmeerregion und die Region um das Kaspische Meer – fordern und fördern, um die einseitige Abhängigkeit von unstabilen und unverlässlichen Staaten und Regionen zu vermeiden.

Die Ausweitung europäischen Außenregierens stößt durchaus an Grenzen, die sich dadurch auszeichnen, dass die erweiterte EU in Osteuropa, Südkaukasus, aber darüber hinaus in Zentralasien einerseits mit neu erstarkten Mächten wie die Russische Föderation oder aufstrebenden Mächten wie China politisch, wirtschaftlich und sozial konfrontiert ist. Andererseits stellt sich die EU dem Wettbewerb um den Zugang zu Rohstoffen mit Staaten, die eine ansteigende Geburtenrate und ein aufstrebendes Wirtschaftswachstum aufweisen.

EU-Kommissar Günther Oettinger. Foto: Photographic service of the Council of the EU © European Communities

Energieaußenpolitik in der Östlichen Partnerschaft nimmt Gestalt an 

Lassen die Maßnahmen in beiden Formaten die Entstehung einer effektiven Energieaußenpolitik gegenüber den östlichen Nachbarn zu? 

Die Gründung der Östlichen Partnerschaft legte eine neue Dimension in den Beziehungen zu den östlichen Nachbarn offen: Die bilateral geprägte Europäische Nachbarschaftspolitik wurde um eine multilaterale Komponente ergänzt. Die multilaterale Struktur innerhalb der Östlichen Partnerschaft, welche die EU-Kommission vorgeschlagen hatte, enthält zwei wichtige Elemente:

• Erstens finden regelmäßige Treffen der verschiedenen Politikebenen (Staats- und Regierungschefs, Außenminister etc.) statt.
• Zweitens werden vier thematische Plattformen geschaffen, die sich mit den folgenden Themenbereichen beschäftigen: 1) Demokratie, verantwortungsvolle Regierungsführung und Stabilität, 2) wirtschaftliche Integration und Konvergenz mit der EU-Politik, 3) Energieversorgungssicherheit und 4) direkte Kontakte zwischen den Menschen.

Diese vier thematischen Plattformen haben Arbeitsprogramme für 2010-2011 (Plattform 1, Plattform 2, Plattform 3, Plattform 4) angenommen, eine Reihe von Panels eingerichtet und mehrere Flaggschiff-Initiativen in ihren Grundzügen gebilligt: In den Bereichen integriertes Grenzmanagement, Unterstützung kleiner und mittlerer Unternehmen, Energieeffizienz, Bevölkerungsschutz und Umwelt-Governance.

Die Weiterentwicklung einer Energieaußenpolitik und ihre Umsetzung in der Östlichen Partnerschaft hat Aussicht auf Erfolg, denn ab Januar 2011 übernehmen zwei osteuropäische Staaten, nämlich Ungarn und Polen, die EU-Ratspräsidentschaft. Auf den Prioritätenlisten beider EU-Mitgliedsstaaten stehen neben Bestimmungen zur Umsetzung der Europa-2020-Strategie und zur institutionellen Gestaltung der Beziehungen zwischen den EU-Institutionen im Rahmen des Lissabon-Vertrags auch Schwerpunkte wie die Vertiefung der Östlichen Partnerschaft und der Fortsetzung der Energieaußenpolitik. In den Worten von Balint Odor, stellvertretender Europa-Staatssekretär im ungarischen Außenministerium, liegen die ungarischen Prioritäten in der Stärkung der Europäischen Union nach außen:

"Wir wollen die Rolle eines ehrlichen Maklers ausüben. (...) Wir wollen eine starke Europäische Union, aber kein Europa der zwei Geschwindigkeiten, und wir wollen die Kohäsion und die Kooperation in Mitteleuropa stärken." (EurActiv.de)

Nationale Politiken verhindern eine gemeinsame Energieaußenpolitik 

Die Europäische Union ist jedoch weit von einer kohärenten Energieaußenpolitik entfernt. Nationale Regierungen verfolgen ihre eigenen Vorstellungen von Energiepolitik mit Drittstaaten. Beispiele hierfür sind die Nordsee-Pipeline zwischen Deutschland und Russland, die South Stream zwischen Russland und Südost-Europäischen Staaten wie Bulgarien oder Burgas-Alexandropolis zwischen Bulgarien, Russland und Griechenland. Mit dieser neuen Pipeline-Politik sichern sich Staaten wie Deutschland, Griechenland, Ungarn oder Bulgarien eine zwar langfristig verlässliche Energieversorgung, vernachlässigen jedoch nationale Interessen anderer Mitgliedsstaaten wie Polen oder die baltischen Länder. Aus dieser Perspektive sind der innere Zusammenhalt der Europäischen Union und die Herausbildung einer gemeinsamen Energieaußenpolitik langfristig gefährdet.

Am 13. November 2010 besuchte Wladimir Putin Bulgarien. Der Besuch ist gesellschaftlich wie politisch sehr umstritten: Bei seinem Besuch am 18. Januar 2008 in Sofia sprach Wladimir Putin von einem "richtigen Krieg" zwischen den europäischen Staaten, wenn es um Transportrouten für Öl und Gas über ihre Staatsgebiete handelt. Im Zusammenhang mit dem Bau von Atomkraftwerken warf Wladimir Putin EUropa vor, die Union benachteilige die russischen Lieferungen auf dem europäischen Binnenmarkt. Auch die vielleicht wichtigste Oppositionspartei im bulgarischen Parlament, nämlich Demokraten für ein starkes Bulgarien (DSB), kritisierte scharf das Vorgehen der bulgarischen Regierung und drohte mit Abzug der Unterstützung im Parlament. Im Wortlaut: "Das ist ein klassisches Beispiel für einen ungesicherten Vertrag (...)." (Dnevnik.bg)  

Sofia. Foto: Hr. Hrisoskulov

Von dieser Ausgangslage stand im Vordergrund der bilateralen Begegnung im November 2010 die Unterzeichnung mehrerer Abkommen im Energiesektor:

• Abkommen über die Gründung einer Aktiengesellschaft für den Bau des bulgarischen Abschnitts der Gaspipeline South Stream 

Der russische GAZPROM und die Bulgarische Energieholding (BEH) unterzeichneten das Abkommen zur Gründung eines Joint Venture für den Bau des South-Stream-Abschnittes in Bulgarien, wobei beide Gesellschaften gleiche Anteile (50% zu 50%) behalten. Dies war eine der Hauptanforderungen der bulgarischen Regierung. Diese Situation ändert jedoch nichts an der hohen Importabhängigkeit Bulgariens von russischen Gas- und Öllieferungen. Das Land gehört schon jetzt zu den Ländern in der Europäischen Union mit einer sehr hohen Importabhängigkeit für fossile Energieträger.

Bulgaria's net imports of oil and gas. Autor: Hr. Hrisoskulov. Quelle: http://epp.eurostat.ec.europa.eu

•  und das Atomkraftwerk "Belene".

Das vielleicht kontroverseste Thema der bilateralen Gespräche war die Finanzierung des Atomkraftwerkes "Belene". Bis Ende 2010 soll die technische Auslegung der Atomkraftanlage ausgearbeitet werden, so Putin. Die Finanzierung des Projekts bleibt weiterhin offen. Die Suche nach neuen Investoren geht weiter, nachdem RWE 2009 aus dem Projekt ausgestiegen ist. Ein Angebot zur Beteiligung (zwischen 1 und 1,5%) liegt in Serbien. Dies macht das Projekt aber kaum gesamteuropäisch.

2002 startete die bulgarische Regierung das Projekt "Belene". 2006 unterzeichneten die Bulgarische Elektrizitätsgesellschaft (NEK) und russische Atomstroyexport Abkommen über den Bau des Atomkraftwerkes mit zwei 1000-Megawatt-Reaktoren des modernisierten Typus V466. Ursprünglich sollte das Projekt 4 Mrd. Euro kosten. Bulgarien sollte sich mit 51% am Projekt beteiligen.

Aber warum hat Atomenergie so eine große Bedeutung in der bulgarischen Energiestruktur? Bulgarien entwickelte aktiv seit 1966 seinen Atomenergiesektor, als Bulgarien und die Sowjetunion ein Abkommen zur Konstruktion eines Atomkraftwerkes unterzeichneten. Der Bau fing am 6. April 1970 an. Die letzten Reaktoren wurden 1980 (Block III), 1982 (Block IV), 1988 (Block V) und 1993 (Block VI) fertiggestellt. Die letzten zwei Reaktoren sind vom Typus VVER-1000/B-230 und haben eine Kapazität von jeweils 1000 Megawatt. Die ersten vier Reaktoren wurden 2003 und 2006 als Bedingung in den Beitrittsverhandlungen mit der EU stillgelegt. Die Schließung der vier Blöcke verursachte Verknappung der Energielieferungen nicht nur in Bulgarien, sondern auch in den benachbarten Staaten Albanien und Mazedonien.

Die Unterzeichnung des South-Stream-Abkommens stellt keine Diversifizierung der Quellrouten für fossile Brennstoffe wie Gas und Öl weder für Bulgarien noch für die Europäische Union dar. Die Importabhängigkeit von Russland verschärft sich nur. Die einzige Diversifizierung, die hier stattfindet, ist die Umgehung der Ukraine. Der Bau eines neuen Atomkraftwerks kann nicht als tiefgreifende Reform des bulgarischen Energiesektors bezeichnet werden, denn der Ausbau erneuerbarer Energien sollte die Hauptpriorität der bulgarischen Regierung sein. Aufgrund mangelnder Kohärenz in der EU-Energieaußenpolitik setzt Russland weiterhin auf eine Bilateralisierung energiepolitischer Kooperationen und auf eine deutliche Präferenzhierarchie. Die Verhandlungen über die Energietransportkorridore können ebenfalls als Garant für die Annäherung Russlands in die Verhandlungen mit der Europäischen Union angesehen werden. 

Die Diversifizierung der Transport- und Quellrouten, die bessere Koordinierung zwischen allen EU-Mitgliedsstaaten und eine tiefgreifende Reform der Energiestruktur in den neuen Mitgliedsstaaten sind Schlüsselfragen für die Herausbildung einer gemeinsamen Energieaußenpolitik. 

Die Lösung: EU-Netz von Energiesicherheits-Korrespondenten (NESCO)? 

Erste Schritte zur Koordinierung nationaler Politiken im Bereich der Energiepolitik unternahm die Europäische Union mit der Gründung vom EU-Netz von Energiesicherheits-Korrespondenten (NESCO) während der deutschen EU-Ratspräsidentschaft in 2007.

(von links nach rechts): Sergei Stanischev (bulgarischer Ministerpräsident), Angela Merkel (Bundeskanzlerin), Frank-Walter Steinmeier (deutscher Außenminister), Ivaylo Kalfin (bulgarischer Außenminister) beim European Council Brussels, 21-22 Juni 2007. Foto:  Photographic service of the Council of the EU © European Communities 

Die NESCO-Mitglieder trafen zum ersten Mal am 10. Mai 2007 in Brüssel zusammen. NESCO kann zusammen mit der Gas Coordination Group und der Oil Supply Group einen konstruktiven Beitrag zur Definition einer gemeinsamen europäischen Energieaußenpolitik leisten. Eine bessere gegenseitige Verbindung zwischen verschiedenen Netzwerken legt die Basis für eine bessere interinstitutionelle Kommunikation.

Der Europäische Rat billigte das Netz im Dezember 2006 während der finnischen Ratspräsidentschaft. Das NESCO sollte als neuen Mechanismus zur Erhöhung der EU-Kapazität dienen, Informationen über Infrastrukturwartungen und über besonders wichtige Marktentwicklungen zu sammeln. Das Netz sollte desweiteren ein Frühwarnsystem für die potenzielle Gefährdung der Energieversorgung entwickeln. Der Grundgedanke war, einen Mechanismus in die europäische Energiepolitik zu integrieren, der im Gegensatz zu nationalen Energiepolitiken eine multilaterale Komponente in den Konsultationen zwischen den EU-Mitgliedsstaaten enthält.

Eine Governance-Struktur wurde für NESCO ebenfalls vorgesehen: Am NESCO nehmen Mitglieder der Europäischen Kommission (in Brüssel und aus den 130 Delegationen in Drittstaaten) und des Ratssekretariats teil. Die Mitgliedsstaaten mit zwei Repräsentanten aus dem jeweiligen Land sind ebenfalls vertreten. Die Hauptfunktion ist, alle Akteure mit politischen, technischen und wissenschaftlichen Input zu versorgen, so Benita Ferrero-Waldner, damalige EU-Kommissarin für Außenbeziehungen.

Als Antwort auf die Gaskrise zwischen Russland und Belarus in 2007 aktivierte die EU-Kommission NESCO. Das Ziel war, den Streit und die damit verbundene Auswirkung auf die Gasversorgung der EU zu überwachen. Das Instrument zur Informationssammlung konnte jedoch nicht verhindern, dass sich die Probleme zwischen Russland und der Ukraine im Januar 2009 auf die Gasversorgung der EU auswirkten.

"Das Netzwerk ist jedenfalls ein ganz wesentlicher Schritt, nicht nur symbolischer Natur, sondern vor allem konkreter Natur. Denn wir glauben, dass es enorm wichtig ist, einen Informationsaustausch zu haben und eben dieses Frühwarnsystem gleichzeitig ins Leben zu rufen, denn zum Beispiel bei der Krise in der Ukraine haben wir doch eigentlich zwei Wochen gebraucht, um wirklich zu reagieren." (Benita Ferrero-Waldner im Interview für Deutschlandfunk)

Folglich wirkt die Sammlung von Informationen im Bereich der Energiesicherheit nur ex post. Dieses kann hilfreich sein, unterschätzt jedoch die negativen Implikationen einer Energiekrise.
Die Struktur und Funktion von NESCO lassen seine Bedeutung im Kontext der Östlichen Partnerschaft in Erscheinung treten. Im Rahmen der Östlichen Partnerschaft verfolgt die EU das Ziel, Transitstaaten wie die Ukraine, Belarus und Georgien und Produzentenstaaten wie Aserbaidschan in einer engeren Energiekooperation an die EU zu binden:

"One of the objectives will be to strengthen contacts on energy security and to enhance energy crisis preparedness.“ (Commission of the European Communities 2008) 

Unter den wesentlichen Kernzielen der Plattform 3 (Energieversorgungssicherheit) stehen die Förderung der Rahmenbedingungen und der Solidarität im Vordergrund:

„Encourage  the  development  and  implementation  of  mutual  energy  support  and security  mechanisms,  including  early  warning  mechanisms  and  joint  security actions.  One  of  the  objectives  will be  strengthening  of  energy  security  contacts and enhancement of energy crisis preparedness, bearing in mind t he possibility of formalizing  the  EaP  countries'  interaction,  on  an  ad -hoc  basis,  with  the  EU’s NESCO (Network of Energy Security Correspondents), Gas Coordination Group and the Oil Supply Group and bearing in mind the work being undertaken in other fora.” (Plattform 3)

Das angenommene Arbeitsprogramm für 2010-2011  der Plattform Energieversorgungssicherheit  beinhaltet eine entsprechende Aktion „Sicherheit der Versorgung“, die teilweise der Vorstellungen der EU-Kommission im neuen Strategiepapier (Aktion 2) und des Energiekommissars dem Inhalt nach entspricht:

"The  development  and  presentation  by  each  partner  of  Security  of  Supply  Statements, based  on  the  methodology  and  templates  developed  by  the  Energy  Community,  will allow for an effective exchange of non -confidential information on the security of supply status and strategies. It will increase collective knowledge on major energy investments (pipelines, UGS, LNG facilities, power generation, exploration and production...). The respective contribution of energy efficiency initiatives and renewable energies to the security of supply strategies will also be reflected in the Security of Supply Statements. (…) Furthermore, the establishment of direct communication channels and procedures at technical level, involving the companies, their organisation at European level, and the public authorities, will set the basis for a common early warning system to be used in case of indications of future disruptions or reductions in energy transit or supply. As appropriate, the interface with existing EU structures will be defined.” (Plattform 3)

Ausblick 

Eine kohärente Energieaußenpolitik im Kontext der Östlichen Partnerschaft ist nur dann möglich, wenn die Europäische Union mit ihren Institutionen und die EU-Mitgliedsstaaten ein größeres Interesse daran haben, NESCO und ähnliche Instrumente nicht nur mit Absichtserklärungen zu füllen, sondern auch diese Instrumente in die Tat umzusetzen.